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【转载】从集权治理走向分权合作治理  

2015-06-02 09:19:38|  分类: 军事、新闻、热点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从集权治理走向分权合作治理[1]

——重构我国教育治理体系

张志勇

山东省教育厅副厅长

 

一、深刻认识我们国家教育管理体制的弊端

《教育法》第十五条规定:“国务院教育行政部门主管全国教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的教育工作。”按照这一管理体制,我国各级教育行政部门名义负责主管教育工作,但教育人事权、教育财政权并不在教育行政部门,教育人事权在各级组织、编制、人事部门,教育财政权则属于各级财政部门,由此,在教育管理体制方面,我国形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。在这里,所谓高度分割、高度集权,就是教育事务权、教育人事权、教育财政权分属于不同的教育职能部门,并由相应的教育职能部门独立行使,名义上主管教育工作的教育行政部门并不能染指教育人事和教育财政事务。

在我国,教育一旦出了问题,人们首先责问的是各级教育行政部门,其实,各级教育行政部门对教育事务的管理权非常有限,甚至经常代人受过。可以说,在组织、编制、发展改革委、人社、财政等部门面前,教育部门完全是一个弱势部门。其根本原因,就在于在教育事务管理方面,形成了高度分割、高度集权管理模式,教育部门在教育人事、教育财政方面缺乏相应的发言权。这种既高度分割又高度集权的管理体制,已成为制约我国教育生产力解放的最大体制障碍,是僵化的计划经济体制在教育领域的集中反映和重要残存。

这种高度分割、高度集权的教育管理体制带来的重要弊端是什么?第一,从宏观上讲,教育部门缺乏教育的统筹权,从中央到地方教育行政都缺乏教育统筹权。第二,从中观上讲,教育行政效率极其低下。因为各级教育行政部门统筹教育改革和发展,必然涉及到财政问题,必然涉及到人的问题,而这些问题教育行政部门说了不算,必须导致严重的推诿扯皮。第三,从微观上来讲,学校作为教育的主体缺乏创新活力。

30年来,我国的教育改革和发展特别是各级各类教育事业的快速发展得益于教育管理体制的改革,而这里的管理体制改革,主要是教育行政部门自身管理权的下放和各级各类学校办学活力的释放。而僵化的教育人事和教育财政管理体制,已经成为我国教育内涵发展、科学发展、创新发展的最大障碍。我国又到推进教育体制改革的一个关键的十字路口,如果不加快推进教育人事、教育财政体制的重大变革,建设教育强国只能是一个美丽的梦想!

二、重构我国纵向教育治理体系

纵向教育治理体系,即从中央到地方,各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权的上下层级之间的划分。在纵向教育治理体系方面,我们教育治理体制存在的主要问题是:管理权力过于集中

学校缺乏办学自主权、社会缺乏教育管理的参与权和监督权。重构我国纵向教育治理体系,应着重推进以下四个方面的变革:

(一)中央向地方放权

重构我国纵向教育治理体系,首要任务从中央到地方各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权重新进行划分。中央政府及其教育行政部门主管的行政事务应限于以下五个方面:国家教育体制、教育规划和实施、改革发展战略和实施、国家教育标准和执行、教育法治统一和实施,等等。目前,中央政府及其教育行政部门管理的具体事务太多了,具体事务应该交由省以下各级政府及其教育行政部门,必须进行大力度放权。

(二)各级政府向社会让度教育决策参与权

现在,各级政府的整个教育决策几乎完全在行政体制的框架下由行政人员自身来运作,而社会各界,教育利益的相关主体,参与教育决策的空间、机会非常少。这种教育利益相关方在教育决策中的缺位状态必须尽快改变,让教育利益相关方让度教育决策权,是各级政府及其教育行政部门下放的权力的重要方面。

这几年,我省潍坊市的教育改革在全国影响比较大,他们的重要改革之一就是在教育治理方面,推行重大教育事项“第三方协商式民主听证”,凡涉及学校、师生切身利益的重大教育政策出台,全部委托第三方,组织校长、教师、家长、学生代表进行第三方听证和民主协商,保障利益相关者“话语权”。

(三)各级政府向学校放权

关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权:(1)人事管理自主权,包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称评聘权、教师自主招聘权、不合格教师的解聘权;(2)自主招生权;(3)财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权;教师绩效工资的自主分配权;(4)课程改革自主权;(5)对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权,等等。

同时,必须明确作为法人的校长的权力的保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》,明确政府与学校的权力边界。

(四)建立现代学校治理机制

在归还学校办学自主权的同时,必须建立现代学校内部治理机制,如完善教职工代表大会、学生代表大会制度,建立家长委员会和社区教育委员会,等等。一要向教师让度权利。各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师,学校要明确并保障教师对学校事务的知情权、管理权、监督权、决策权等。二要向学生让度权利。建立和完善学生代表大会制度,尊重、支持并保障学生对学校事务的知情权和对涉及自身教育权益的各种学校事务的参与权、表达权、监督权等。三要向家长让度权利。学校要支持学校家长委员会依据章程自主开展活动,保障学校家长委员会对学校教育活动的知情权、参与权、监督权等。四要向社区让度权利。学校要支持学校社区理事会依据章程自主开展活动,保障学校社区理事会对学校教育活动的知情权、参与权、监督权等。

三、重构我国横向教育治理体系

中国教育体制改革最大的问题是横向教育治理体系有很大的问题,我国具有教育管理职能的各个教育部门的相应管理事务管理权力的划分,没有任何的边界。横向教育治理体系,即我国具有教育管理职能的各教育职能部门之间教育事务管理权力的划分。横向教育治理体系存在的问题主要表现在两个方面:一是越权管理,二是集权管理。重构我国横向教育治理体系,要推进以下四个方面的变革:

(一)“确权”:确定教育行政权力归属

“确权”,就是要尽快确定教育行政权力的归属。现在很多教育权力不在教育部门,而到了那些非教育职能部门。职业基础教育的管理权是在教育部门吗?很多不在教育部门;民办教育机构的准入权在教育行政部门吗?民政部门、工商管理部门都在审批;校外教育机构的准入,工商部门、民政部门都可以批。可以说,整个教育准入体系混乱不堪。

(二)“分权”:划定教育行政权力边界

最关键的是教育人事权力配置,必须理清组织、编制、人事部门的权力边界。1)教师招聘、职称评审、教师管理调配等权力应还给县级教育行政部门,编制、人事部门在其职权范围进行总量管理和监督。(2)教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门,人事部门只负责对教师继续教育政策的宏观管理。(3)中小学校长和地方教育局长管理方面,组织、人事与教育部门实行分权管理,中央组织部会同教育部出台地方教育局长任职资格专业标准,教育部出台中小学校长任职资格专业标准;省级教育行政部门负责地方教育局长和中小学校长任职资格制度的实施和管理;各地组织人事部门在其职权范围内,在具有任职资格的人选中负责中小学校长和教育局长的选拔与任命;中小学校长由县级教育行政部门进行聘任。

在教育财政权力配置方面,要尽快厘清财政、发展改革与教育部门的权力边界。按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定,建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。教育经费统一归口财政部门管理,发展改革部门不再管理和安排教育经费;中央财政和教育部门负责平衡各省市之间的教育财力,但不直接安排具体项目,而是通过财政转移支付,由省级财政部门根据地方教育改革和发展的需要,统筹安排使用;各级财政部门负责筹措教育经费,协助教育行政部门编制教育预算,平衡各地教育财力,监管和考核教育经费的使用情况,教育部门则按照支出项目负责编制部门预算,并组织实施。

(三)“限权”——推行“三个清单

在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”,对各级政府教育职能部门的权力进行限定:(1)权力清单,明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力;(2)负面清单,明确各级政府及其教育行政部门不能做什么;(3)责任清单,明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。现在最大的问题是各地政府的教育责任清单不清楚,没有为县级以上各级政府开出教育责任清单到底是什么。

(四)合作治理——教育职能部门间的权力制衡

推进改革的根本目的,就是要在横向教育治理体系方面形成合作治理新格局,建立权力运行和制衡机制。国家在中小学教师管理体制方面推行“县管校聘”管理体制改革就是推行合作治理的重要尝试。这一改革的根本目的,就是要形成编制、人力资源与社会保障部门负责教师编制和职称岗位总量管理,教育行政部门具体负责教师招聘、职称评审、教师调配的新格局,从而把教师从“单位人”变成“系统人”。

、重构我国教育治理工具

我国传统的教育治理工具主要包括三个方面:单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要真正提高我国教育行政治理效能,一方面,要改革我国教育行政治理机制,另一方面,要重构我国教育治理工具,运用现代教育治理手段。

(一)依法治教——教育治理的根本方式

从总体上讲,我国教育体制改革仍然处于“一管就死、一放就乱”的怪圈之中,最关键的就是依法治教的意识极其匮乏。没有依法治教的意识,在这种情况下放权是极其危险的。在全社会必须强化教育法治意识,在教育治理方面,做到依法用人、依法决策、依法规范、依法治理、依法考核、依法问责。

(二)专业化治理——管理者专业化和管理专业化

 这里的专业化治理,包括管理者的专业化和管理专业化两个方面。我们现在要解决一个让懂教育的人办教育、管教育的问题,现在是困难重重。现在有不少高中校长,有不少的教育局长不懂教育。在推进地方教育局长专业化方面,我们进行了艰难探索。2010年,山东省教育规划纲要首次提出地方教育局长专业化,严格地方教育局长的任职资格。青岛市、潍坊市先后出台了相关政策。与此同时,我们必须用专业的方式管理教育事业。也就是说要走出传统的经验管理和行政管理思维。

(三)信息化治理——教育的大数据管理

要推行大数据管理,就是信息化治理,在当前的大规模教育之下,教育的大数据管理已经成为一个可能。2013年,我省淄博市启动优质特色高中建设,提出了优质特色学校建设的八大任务,即优化高中教育资源、特色学校建设、现代学校制度建设、课程体系建设、数字化校园建设、教育队伍建设、科研创新、学生综合素质提升等。从专家评教(40%)、学生评教(10%)、家长评教(10%)、工作考核(10%)、教学质量(30%)等五个方面实施多维度评价。研发了普通高中优质特色发展成果展示平台,实现了高中优质特色发展成果的过程性管理以及海量信息的存储积累、分析评价和交流共享,研发了学生和家长网上评教平台,首次组织学生和家长全员化评教。当前的教育管理如果没有信息化手段,很多管理无法有精准的判断。

(四)公开化治理——教育事务、人事、财务管理公开

《决定》明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则,也就是说,所有的教育政务信息都应该公开,除非法律另有规定。在公开的内容上,要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。只有教育政务信息都公开了,教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下。教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。只有教育财政预决算及其支出项目公开了,教育公共服务出就公开了,教育财政效益才能得到有效的监督。

当前,应该特别应该加快各级政府的教育财政预决算及其开支项目向全社会公开的步伐,只有这样才能有一个公开的监督机制,我们公共服务才能到位。

(五)第三方治理——社会治理与市场治理的引入

加快推进第三方治理,社会治理与市场治理的引入是目前教育治理现代化重大任务。2012年、2013年、2014年,山东省教育厅委托山东省社情民意调查中心对全省普通中小学生课业负担进行电话调查。调查项目涉及“”睡眠时间“、”作业量“、”在校学习时间“、”考试次数“等涉及学生课业负担的多项内容。2009年以来,我们在山东省全面推行家长委员会建设,让社会家长的力量参与到学校治理当中来。潍坊市大力支持民办教育发展,在教育治理方面通过民办教育,激活公办教育,形成了“公办不择校、择校找民校”的良好格局。

(六)绩效考核——让人民群众有获得感

最后,希望加快建立教育绩效考核制度,让人们群众有获得感。目前存在教育绩效考核方面存在的主要问题:一是自说自话,二是教育政绩观扭曲,进行单纯的应试考核,忘记了教育的本质是培养人。

在教育绩效考核方面,要大力推行第三方评价,不能自说自话。2009年起,潍坊市开始委托第三方开展学生、家长教育满意度调查,对学生、家长随机取样,调查内容包括育人、教学质量、校园生活、师德等,让利益相关方参与解决办学中的问题。

结束语:当前解放我国教育生产力,推进我国教育体制改革的关键,是要重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系,关键是条条管理要向块块管理让度权力,只有在科学分权的前提下,块块才具有统筹教育改革和发展的可能,才能与条条一起实施有效的教育合作治理。在这里,推进教育治理体系改革的路径选择是:第一,政府间的分权治理——放权; 第二,部门间合作治理——分权;第三,政府、社会间的合作治理——让权。



[1] 在《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年纪念会上的演讲,根据大会记录和PPT整理

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